История регулирования азартных игр в России: от казино 90-х до ЦУПИС

За тридцать лет российское государство прошло путь от почти полного отсутствия правил на игорном рынке до одной из самых технологичных систем учёта ставок в мире. Но результат парадоксален: несмотря на запреты и централизацию контроля, в 2025 году в азартные игры хотя бы раз сыграли не менее 15,5 млн россиян — 10,6% населения страны, а совокупный валовой игорный доход (GGR) легального беттинга и нелегального гэмблинга оценивается в 1 трлн рублей в год. Разберём, как менялось регулирование азартных игр в России и почему каждая его эпоха порождала новые вызовы.

После распада СССР игорный бизнес в России развивался практически без ограничений. Казино, залы игровых автоматов и букмекерские пункты открывались в жилых кварталах, у вокзалов и в торговых центрах. Регулирование сводилось в основном к фискальной стороне: государство собирало налог на игорный бизнес, но не выстраивало ни системы защиты игроков, ни ограничений доступности.

К середине 2000-х годов игорная инфраструктура фактически стала частью повседневной городской среды: игровые автоматы стояли в переходах, кафе и на остановках — в местах, где с ними ежедневно сталкивались миллионы людей, включая детей и малообеспеченных граждан. Рост доступности азартных игр сопровождался тяжёлыми социальными последствиями, и общество стало требовать ограничить игорную деятельность.

Решение об ограничении игорного бизнеса было принято лично Президентом России — вопреки сопротивлению лоббистов отрасли. 29 декабря 2006 года был подписан Федеральный закон № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр…». Закон предусматривал поэтапное прекращение работы казино и залов игровых автоматов вне специально созданных игорных зон.

С 1 июля 2009 года деятельность казино и игровых автоматов за пределами игорных зон была запрещена на всей территории страны. Реформа радикально сократила присутствие офлайн-казино в городской среде — это был крупнейший успех регулирования за всю историю российского игорного рынка.

Однако реформа сохранила легальный статус букмекерских контор, тотализаторов и лотерей. Именно этот сегмент вместе с развитием цифровых технологий стал основой дальнейшего роста индустрии.

До 2014 года легально работали только наземные пункты приёма ставок, а ставки через интернет были де-юре запрещены — россияне играли на сайтах иностранных букмекеров, зарегистрированных в Кюрасао или на Мальте.

В конце 2014 года в закон № 244-ФЗ были внесены поправки, разрешившие приём «интерактивных ставок» в интернете. Они же заложили юридическую основу для Центров учёта переводов интерактивных ставок (ЦУПИС) — финансового посредника между игроками и букмекерами. Со временем ЦУПИС стал главным платёжным хабом отрасли: через него проходят все депозиты и все выплаты, он проверяет личность игрока через «Госуслуги» и следит за безопасностью транзакций. Если букмекер не подключён к ЦУПИС, российские банки блокируют любые платежи в его адрес.

Легализация задумывалась как способ вывести онлайн-ставки из тени. Но одновременно она открыла букмекерам дорогу к массовой рекламе и цифровым инструментам вовлечения.

В 2016–2017 годах был введён закон об обязательных целевых отчислениях на спорт — букмекеры стали официальными финансовыми партнёрами национальных спортивных федераций. Чемпионат мира по футболу 2018 года дал рынку дополнительный импульс: масштабные рекламные кампании и интеграция ставок в спортивный контент резко увеличили вовлечённость населения.

В 2020 году размер обязательной банковской гарантии для беттинговых компаний был увеличен до 500 млн рублей, что привело к централизации рынка. В 2021 году был создан Единый регулятор азартных игр (ЕРАИ) — публично-правовая компания, к серверам которой подключён каждый легальный букмекер. ЕРАИ централизованно собирает обязательные отчисления и имеет право требовать от Роскомнадзора блокировки сайтов нелегальных операторов. Надзор за отраслью осуществляют ФНС (лицензии, реестр, налоговая дисциплина) и Минфин России.

Централизация учёта впервые дала государству достоверные данные о рынке — и они оказались тревожными. С 2019 года объём легальных депозитов в сегменте ставок на спорт вырос в 5 раз: с 346 млрд до 1,87 трлн рублей в 2025 году. Число сделавших хотя бы одну ставку за год выросло с 4,7 млн человек в 2018 году до примерно 13 млн в 2025-м. За десять лет рынок азартных игр вырос примерно на 500%.

Параллельно с легальным сегментом рос нелегальный: оборот офшорных онлайн-казино, по оценке Минфина 2026 года, достиг 3 трлн рублей — десятикратный рост за десятилетие. Регулирование, выстроенное вокруг лицензий и финансовых потоков, не сдержало главного — массового вовлечения граждан и формирования зависимости: не менее 400 тысяч россиян сегодня страдают тяжёлой формой игровой зависимости.

Современный этап связан с переходом от территориального и лицензионного контроля к профилактике вреда здоровью. Приняты закон о государственном самозапрете на азартные игры (вступает в силу 1 сентября 2026 года), требование маркировать рекламу азартных игр предупреждением о риске зависимости, повышены налоги на отрасль, а помощь при игровой зависимости (диагноз F63.0) с 1 сентября 2026 года включена в порядок оказания наркологической помощи. Государство впервые начало рассматривать азартные игры не только как источник налогов, но и как угрозу общественному здоровью.

АНО «Центр борьбы с лудоманией» считает, что тридцатилетняя история регулирования доказывает: лицензионный и фискальный контроль сам по себе не защищает граждан. Основные силы государства должны быть сосредоточены на лечении пострадавших и предотвращении новых случаев зависимости, а экономические интересы отрасли — вторичны по отношению к задачам общественного здоровья. Центр предлагает довести запрет онлайн-казино до фактического исполнения, ограничить рекламу букмекеров по аналогии с алкоголем и табаком, повысить возраст участия в азартных играх до 25 лет и направить целевые отчисления отрасли на создание национальной системы профилактики и лечения лудомании.

АНО «Центр борьбы с лудоманией» — некоммерческая организация: исследования, профилактика и помощь при игровой зависимости в России. Полные данные об истории регулирования азартных игр — в «Белой книге» Центра. Людям, столкнувшимся с зависимостью, доступна бесплатная 12-недельная программа «Ремиссия»: ludomania.org

Столкнулись с игровой зависимостью — своей или близкого человека? Центр помогает бесплатно: получить помощь. Работа Центра существует на пожертвования — поддержать проект.